Umweltorientiertes Recht der Personenbeförderung

Umweltorientiertes Recht der Personenbeförderung

KCW-Gutachten für das Umweltbundesamt (UBA) veröffentlicht

Das UBA hat im November 2020 ein von KCW erstelltes Gutachten veröffentlicht. Aufgabe der Begutachtung war die Klärung der Grundlagen für ein umweltorientiertes Recht der Personenbeförderung. Dazu sollten insbesondere die tatsächlichen Hemmnisse identifiziert werden, die einer Ausschöpfung der Potenziale des öffentlichen Verkehrs (ÖV) zur Verlagerung von motorisiertem Individualverkehr auf den Umweltverbund entgegenstehen. Vorschläge zu deren Beseitigung sollten unterbreitet werden.

Im Kern der Begutachtung: Novelle des PBefG zur Ermöglichung von „Ridepooling“
Im Kern bezog sich die Aufgabe des Gutachtens auf eine Novellierung des geltenden Personenbeförderungsrechtes (zentral hier das Personenbeförderungsgesetz – PBefG). Angesichts des Reformdrucks „digitaler Innovationen“, denen sehr zuversichtlich verkehrsentlastende Wirkungen zugeschrieben werden, lag ein besonderer Schwerpunkt bei der Bewertung der Potenziale einer App-gestützten Organisation von Bedarfsverkehren („App-Fahrdienste“, „Ridepooling“). (vgl. im Gutachten Kapitel 5.1 sowie 6.4.3 und 6.4.4 )

Zentrales Ergebnis: Handlungsbedarf außerhalb des PBefG
Das Gutachten zeigt, dass mit Blick auf den verkehrsspezifischen Klimaschutz erstens die möglichst rasch zunehmende Marktdurchdringung mit Elektromotoren erforderlich ist („Antriebswende“). Perspektivisch müssen diese Elektromotoren ausschließlich mit Strom aus regenerativen Energiequellen betrieben werden. Ladeinfrastruktur und Stromversorgung müssen dazu passend entwickelt werden.

Erforderlich ist zweitens, dass der Trend zu immer längeren und automobil zurückgelegten täglichen Wegen gebrochen wird. Dazu bedarf es veränderter Siedlungs- und Verkehrsinfrastrukturen, die einen Wechsel im Verhalten ermöglichen, z.B. indem Wege mit dem eigenen Auto reduziert werden und Wege zu Fuß, mit dem Rad oder mit dem öffentlichen Verkehr zunehmen („Mobilitätswende“).

Im Ergebnis ermittelt das Gutachten: Zur Erreichung eines nachhaltigen Verkehrssystems und speziell in Bezug auf den Klimaschutz ist eine Verdoppelung der Verkehrsleistung im öffentlichen Personenverkehr sinnvoll und auch vom Potenzial her realisierbar. (vgl. im Gutachten insbesondere das Zwischenfazit in Kapitel 3.6)

Wo liegt der Handlungsbedarf konkret?
Die unterstellte Verdoppelung der Verkehrsleistung des öffentlichen Verkehrs ist kein Selbstläufer – sie erfordert eine integrierte Planung, Gestaltung, Abstimmung und Koordination von Strategien und Maßnahmen über Bund, Länder und Kommunen und kennt einige Umsetzungsbedingungen:

  1. Für eine schnelle Verdoppelung des ÖV – und diese Hand in Hand mit einem Rückgang der Nachfrage des motorisierten Individualverkehrs – fehlt es oft an akzeptablen Alternativen. Der Staat muss daher angebotsorientiert aktiv werden und Flächenerschließung, Taktdichte und Qualität des ÖV stark verbessern, um so bundesweit ein gut nutzbares System des öffentlichen Verkehrs anzubieten. Der Deutschlandtakt ist ein geeigneter Kristallisationskern, um auf Schiene und Straße einen hochwertigen ÖV mit hoher Netzwirkung zu erreichen (vgl. hierzu Kapitel 3.3. in dem von KCW für Agora Verkehrswende erstellten Gutachten).
  2. Die Erschließungswirkung des ÖV muss merklich verbessert werden. Dies betrifft regelmäßig den Stadt-Umland-Verkehr, aber insbesondere auch das Angebot des ÖV im ländlichen Raum. In die richtige Richtung gehen Regionen mit oft unter dem Label der „PlusBusse“ vermarkteten Angebotsverbesserungen. Nach dem Vorbild der Schweiz – und inzwischen auch von Österreich – sollten Mindeststandards der ÖV-Erschließung in ganz Deutschland zur Anwendung kommen.
  3. Eine optimale Wirkung kann der ÖV im Verbund mit Rad- und Fußverkehr entfalten. Der ÖV wird dabei insbesondere auf Wegen oberhalb von fünf Kilometern Länge und insbesondere im überörtlichen Verkehr und speziell im Fernverkehr wachsen. Auf den Wegen mit Distanzen bis fünf bzw. zehn Kilometern sollte hingegen insbesondere der Rad- und Fußverkehr verdoppelt werden.
  4. Als Grundvoraussetzung müssen Kapazitäten im schienengebundenen Verkehr erhöht werden. Dieses betrifft den Fern- und Nahverkehr auf der „großen“ Schiene („SPFV“ und „SPNV“), aber auch U-Bahn und Straßenbahn in den Kommunen. Diese Maßnahmen haben einen hohen zeitlichen Vorlauf. Die Planungen für Maßnahmen mit einem Zeithorizont bis 2050 müssen daher bereits in den 2020er Jahren starten. (vgl. im Gutachten insbesondere das Zwischenfazit in Kapitel 4.7)

Komplettierende Maßnahme: „Ridepooling“ im ÖPNV
Flexible Angebote des ÖPNV können zeitliche und räumliche Lücken im Netz des ÖV schließen. Allerdings sind diese Verkehre mit relativ hohen spezifischen Zuschüssen verbunden. Um in den ÖPNV eingebundene flexible Angebote rechtssicher einrichten zu können, bedarf es rechtlich einer Verbesserung im PBefG. (vgl. im Gutachten Kapitel 4.4.1, 6.4.3)

Bei App-Fahrdiensten ist regulative Vorsicht geboten!
Per App organisierte Gelegenheitsverkehre („UBER“) haben in den USA und auch in europäischen Ländern die Fahrleistungen überproportional erhöht – den selbst formulierten Anspruch, eine nachhaltige Mobilitätsoption zu bieten, haben sie bisher nicht unter Beweis stellen können. Voraussetzung dafür, dass derartige Dienste den Anforderungen an einen umweltgerechten Verkehr entsprechen, sind zielgerichtete und geeignete Regulierungen im PBefG. Diese müssten zwingend auch den per App organisierten Mietwagenverkehr umfassen und nicht etwa nur die allseits eingeforderten „Pooling“-Verkehre.
(vgl. im Gutachten Kapitel 5.1.5 und 6.4.4)

Fazit: Umweltorientiertes Recht erfordert als Grundlage ein Bundesmobilitätsgesetz
Eine massive Erhöhung der Nachfrage nach ÖV kann nicht durch Änderung des zum Gewerberecht gehörenden Personenbeförderungsgesetzes erreicht werden. Um die insbesondere mit dem Klimaschutz verknüpften Herausforderungen im Verkehrsbereich zu bewältigen, bedarf es eines Mobilitätsgesetzes auf Bundesebene. Ein solches Bundesmobilitätsgesetz muss sich in Bezug auf die abgeleiteten verkehrsbezogenen Handlungsziele, Strategien und Maßnahmen an die für Verkehr zuständigen Stellen der Verwaltung richten und unmittelbar mit den verkehrsbezogenen Gesetzen verzahnt werden. (vgl. im Gutachten Kapitel 6.8)

Ein reformiertes Personenbeförderungsgesetz ist hingegen der richtige Ort, um flexible Angebote des ÖPNV rechtssicher zu ermöglichen und per App organisierte Gelegenheitsverkehre („App-Fahrdienste“) im öffentliche Interesse angemessen reguliert zuzulassen. (vgl. im Gutachten Kapitel 7)

Ausführlich hierzu:
KCW GmbH: Grundlagen für ein umweltorientiertes Recht der Personenbeförderung. Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes, 2020. 2. Teilbericht des Forschungsvorhabens „Recht und Rechtsanwendung als Treiber oder Hemmnis gesellschaftlicher, ökologisch relevanter Innovationen – untersucht am Beispiel des Mobilitätsrechts“, Forschungskennzahl 3717 17 1050